La Sostenibilidad Institucional

La nueva constitución incorpora el concepto de desarrollo sostenible. Las pautas que deben tener en cuenta quienes tienen la responsabilidad de gobernar.

Por Daniel A. Sabsay*

La introducción de la expresión “desarrollo humano” en el texto de Constitución Nacional plantea un claro pronunciamiento del constituyente en lo que hace a los parámetros que deben ser tenidos en cuenta, a la hora de la toma de las decisiones gubernamentales, cuando lo que está en juego son las condiciones para la vida humana en todo lo que hace a su dignidad, calidad e igualdad. Del texto constitucional surge con claridad que quienes deban aplicarlo e interpretarlo deberán tomar especialmente en cuenta que en su accionar deben estar presentes aquellos elementos que permitan de un modo creciente que en los hechos se plasmen las condiciones que hagan al mejoramiento de la existencia de las personas desde las tres órbitas señaladas.

Se trata de un programa en el que debe estar presente una nueva noción de la equidad en su versión intergeneracional. Este debe concretarse a través de los institutos desarrollados por la evolución del constitucionalismo en su vertiente social y de pleno reconocimiento a los derechos de incidencia colectiva.

El valor “desarrollo humano” hace las veces de una suerte de centro de confluencia, ya que, para que su vigencia quede asegurada, es preciso que operen diversos componentes. En efecto, se logra su presencia cuando rigen ciertas notas objetivas y subjetivas que en su conjunto hacen posible una existencia que se desenvuelva en un marco de igualdad y de dignidad. Ahora bien. ¿cómo hacer para saber en un determinado lugar, en una determinada situación, para una comunidad o para una persona impera este valor, en tanto “faro” de sus condiciones existenciales? Ello no nos parece una tarea factible desde la teoría, a nuestro entender, los elementos a utilizar para poder ponderar dicha situación variarán en función de las circunstancias temporales y espaciales. Claro que, dadas dichas particularidades, se podrá determinar si en el caso bajo examen se está efectivizando una dinámica que permita precisamente observar con claridad todo cuanto denota la expresión “desarrollo humano”.

“Desarrollo humano” importa una idea de evolución, de progresión hacia un “techo” de las condiciones de vida que se va elevando y que para nuestra observación debe concretarse en una tendencia creciente hacia la satisfacción de aquellas necesidades que hacen a la igualdad y a la dignidad de la existencia humana, sin olvidar la calidad de vida, la que surgirá de las condiciones del entorno en que ella transcurre. La constitución reformada utiliza la expresión “desarrollo humano” en los incisos 17, 19 y 23 del artículo 75. Asimismo, la cláusula ambiental de la constitución -artículo 41- también toma al desarrollo humano como parámetro para la determinación de la sustentabilidad del desarrollo. (1)

Es decir que el desarrollo humano aparecería para el constituyente como equivalente del desarrollo sustentable. Creemos que es en esta parte del texto constitucional de donde surgiría con mayor vehemencia la concepción de un modelo de desarrollo en el que confluyen las variables ambientales, económica, social y cultural. Se trata de una temática transversal que se deriva de la consideración conjunta de la cuestión ambiental y de su protección y de todo lo atinente a la producción para el desarrollo de una comunidad.

LA SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO

La preservación del medio ambiente recién cobra una posibilidad cierta cuando se la acopla al concepto de desarrollo. Entonces, al incorporar el medio ambiente al desarrollo, se elabora un nuevo concepto del mismo, en el cual se introduce la variable ambiental. El límite a toda acción de desarrollo estaría dado por la no afectación del ambiente, dentro de parámetros previamente establecidos. Esta posición es la que da nacimiento a la noción de “desarrollo sustentable”.

Este fenómeno, que parece de fácil explicación y de rápida comprensión, sin embargo demanda enormes esfuerzos para poder ser puesto en práctica. Su aplicación obliga a un trabajo conjunto de los gobiernos y las sociedades, y, dentro de éstas, de los distintos sectores que las componen, a efectos de corregir errores, cambiar actividades, ajustar procederes.

Todo esto no surgirá por generación espontánea, sino que demandará concesiones y revisiones de parte de todos los procesos de producción, de creación, de educación, de consumo, etcétera. Para que se puedan lograr todos estos cambios, es necesario conseguir una aceptación, y previo a ello, una comprensión de todo el fenómeno de parte de aquellos que se verán obligados a observar y perseguir la transformaciones. De este modo, conseguiremos consenso sobre esta realidad, y luego, en relación con las medidas que haya que adoptar.

Nos encontramos en una situación que obliga a renunciamientos, a la necesidad de que cada cual tenga que dar algo. Ese algo podrá consistir, para un industrial, en controlar los procesos de fabricación de modo que su actividad no sea contaminante; para un productor forestal, en reponer los árboles que tala dentro de determinadas proporciones; para un cazador, en renunciar a atrapar determinadas especies; para un ciudadano común, en contribuir en cada una de sus acciones a evitar que se acentúe la contaminación. En 1987, la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas puso de manifiesto la necesidad de producir y de consumir de una manera distinta, y para que ello fuera posible también nos debemos organizar de otro modo.

El Consejo Empresario Mundial para el Desarrollo Sustentable ha señalado que mejorar la eficiencia y volver a usar los materiales constituyen importantes herramientas para obtener el desarrollo sustentable. La protección del planeta es una deuda que todos tenemos para con las generaciones futuras. El carácter intergeneracional o la intergeneracionalidad es una de las características que presenta la protección del medio ambiente, y en particular, su vinculación con el desarrollo.

Su formulación plantea uno de los dilemas más acuciantes de la época actual, cual es el de asegurar posibilidades de supervivencia a nuestros descendientes. Por ello, la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo creada por las Naciones Unidas -Comisión Brundtland- dijo, en su informe “Nuestro Futuro Común”, en 1987: “Que el desarrollo, para ser sustentable, debe asegurar que satisfaga las necesidades futuras generaciones para satisfacer las propias”.

Existe una responsabilidad de preservar el medio ambiente para las generaciones futuras, de modo de asegurarles un nivel de vida digno. Para ello se debe hacer frente a los desbordes de un avance tecnológico desenfrenado y cuidar también el crecimiento vegetativo de la población. Estos conceptos quedaron planteados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente que tuvo lugar en Estocolmo en 1972.

En esta conferencia quedó definido el derecho humano a un ambiente apropiado de la siguiente manera: “El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, y a la igualdad, dentro de condiciones de vida satisfactorias, en un ambiente cuya calidad le permita vivir en dignidad y bienestar. Asimismo, tiene el deber fundamental de proteger y mejorar el ambiente para las generaciones presentes y futuras”. Y la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo -ECO `92-, entre los veintisiete principios que la contiene, determinó:

“ Principio 3. El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras”. El tratamiento compartido asegura medidas más adecuadas. en definitiva, para encontrar consensos se debe buscar el modo de compartir el tratamiento de estas cuestiones. Para poder hacerlo se deben concretar los canales de participación más adecuados a esos efectos.

La materia ambiental y la gestión de los recursos naturales han permitido, a lo largo de las últimas décadas, una cada vez más importante presencia ciudadana en todas las decisiones que atañen a estas dos cuestiones. La legislación y las prácticas de las democracias más desarrolladas así lo demuestran. Esto ha sido posible gracias a un rol muy activo emprendido por organizaciones no gubernamentales. Asimismo, se ha producido a través de ciertos mecanismos como las audiencias públicas y la administración coparticipada, entre muchos otros, que han procurado la creación de espacios propicios para la concreción de distintos tipos de participación.

Lo que se viene expresando pone de manifiesto que son necesarias ciertas instituciones, aptas para asegurar la sustentabilidad del desarrollo. La órbita de la libertades fundamentales protegidas por el derecho. Su alcance no se detiene sólo en la formulación de nuevos derechos humanos: también aporta interesantes contribuciones en el campo de la organización del poder, sobre todo en lo que hace a la relación entre gobernados y gobernantes.

Así, el impacto de las nuevas instituciones se hace sentir en la mayoría de las ramas del derecho a partir de una notable reformulación de muchos de los principios más firmes de sus postulados clásicos.

GOBERNABILIDAD SUSTENTABLE

La temática ambiental y su aplicación en el marco de una modalidad de desarrollo sustentable exige, para puesta en marcha, ciertos requisitos institucionales. Por ello, la elección de los mecanismos institucionales que posibiliten la efectiva adopción de un modelo sostenible de desarrollo.

En tal sentido, el “ropaje” institucional adecuado debe encuadrarse dentro de los lineamientos de una democracia participativa. Esto exige una especial labor, desde diferentes planos, a fin de lograr una conciliación de intereses apta para la construcción de un manejo diferente de las relaciones de poder en el interior de las comunidades políticamente organizadas.

El cumplimiento de metas tan ambiciosas requiere. asimismo, de la organización de estructuras de gobierno aptas para ello y para hacer frente a particular naturaleza interdisciplinaria y multirrelacionada de la cuestión ambiental unida al concepto de desarrollo sustentable. Desde la comunidad, el proceso debe verse acompañado por una participación de los habitantes, diferente de la existente en la democracias representativas tradicionales.

Es justamente por ello que surgen institutos que posibilitan la intervención de los gobernados en la toma de las decisiones susceptibles de alterar el ambiente. Tal estructura, cuando debe ser ideada para un país en el cual conviven varios centros de poder territorial, exige la creación de formas de coordinación que impidan la superposición de funciones o la actuación anárquica de las autoridades.

La gobernabilidad es la condición necesaria que debe imperar en el interior de una comunidad políticamente organizada para que las decisiones que han sido tomadas de manera legítima sean acatadas y a su vez se logre una administración eficaz de los intereses generales. Es decir que el cumplimiento, por parte de la mayoría de los miembros de una comunidad de una regla de comportamiento socialmente aceptada, reposa en el convencimiento de quienes la observan que ella es legítima, que obliga y que su aplicación redundará en algún tipo de beneficio para la sociedad.

Ahora bien, para que todo esto sea posible deben organizarse canales institucionales aptos para que las personas puedan manifestarse, expresarse, tomar parte en el proceso de toma de decisiones de carácter público. Estamos haciendo referencia a la participación. La vida democrática moderna requiere de un intervención cada vez más activa de la población. Se necesita de la participación de los miembros de la comunidad. La idea de que los gobernados sólo actúan cuando se trata de elegir y luego, valga la redundancia, son gobernados por otros, in que exista posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes, ha quedado agotada. Ahora, al concepto de “democracia representativa” se le agrega la calificación de “participativa”.

La participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo. Le concede un canal de relación permanente entre los gobernantes y los gobernados.

La actuación conjunta permite que las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera mancomunada las posibles soluciones. La participación permite que se transparente la actuación del gobierno, evitándose de manera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Asimismo, ante la aparición conductas reprochables se facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente la aplicación de sanciones.

Se deben encontrar vías adecuadas para impedir que la destrucción de los ecosistemas provoque, a la larga, la inhabitabilidad del planeta. La evolución del concepto de defensa del ambiente ha puesto de manifiesto que la solución no se limita a la actitud de conservar a todo precio. La mera conservación puede importar “quietismo” no desarrollo, es decir que, por otra vía, la subsistencia también se haría imposible para amplias franjas de la población.

En definitiva, para encontrar soluciones en estos campos se deben lograr amplios consensos, y para ello se deben concretar los canales de participación más adecuados. La legislación y las prácticas de las democracias más desarrolladas así lo demuestran. Esto ha sido posible gracias a un rol muy activo de la sociedad civil. liderado en gran parte por organizaciones no gubernamentales. Asimismo, se ha producido, a través de ciertos mecanismos como las audiencias públicas y la administración coparticipada, entre muchos otros, que han procurado la creación de espacios propicios para la concreción de distintos tipos de participación. Junto con la participación debe perseguirse el acceso a la información como elemento indispensable para la primera sea realmente efectiva e igualitaria.

La publicidad de los actos de gobierno constituye una de las piedras angulares del estado de derecho. Sin embargo, desde los albores del constitucionalismo la concreción de dicho principio, de parte de quienes son los naturales obligados a dar tal información, ha adolecido de serias falencias. En efecto, el hecho de dar o no dar al conocimiento público un determinado acto de gobierno y su fundamentación ha sido considerado en la práctica una suerte de potestad “graciosa”, ubicada dentro de la esfera de discrecionalidad de los propios responsables en brindarlo.

Semejante interpretación desconoce un hecho fundamental de la realidad y que consiste en determinar a quién le pertenece la información pública. La definición al respecto no da lugar a muchas alternativas, estamos frente a un saber que por ser público le corresponde a los gobernados y que de ningún modo puede permanecer de manera injustificada en el conocimiento exclusivo de los gobernantes. A través de este mecanismo se posibilita un mayor control de la actuación de los gobernantes.

Pero, además de ello, en el marco de una democracia participativa, el detentar la información apropiada constituye un requisito sine qua non para poder intervenir en la marcha del gobierno desde la sociedad. El axioma según el cual “el pueblo quiere saber de qué se trata” adquiere acá una magnitud distinta, ya que sólo quien conoce puede participar de manera eficaz y alerta. El derecho de libre acceso a la información tiene antecedentes muy lejanos en el tiempo.

A los elementos tratados debemos agregar una ampliación de la legitimación para actuar ante la justicia. El derecho constitucional va dando respuesta desde su óptica a una altísima gama de intereses generales, públicos, fraccionados, pero ciertos y con jerarquía, que requieren de una protección de marcado carácter preventivo, como es característico en el derecho ambiental y en todo lo relacionado con la calidad de vida de la habitantes, que incluye el derecho a la salud y a la debida atención médica.

Se trata de una coparticipación colectiva de intereses. ¿Cómo proteger, entonces, la lesión a los bienes de tipo colectivo? Surge entonces la necesidad de ampliar la clásica trilogía, compuesta por los conceptos de derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple.

Deben ingresar los intereses difusos en la jerarquía constitucional. En la especie se tiene parte en un interés colectivo y supraindividual, ello constituye la faz subjetiva de la cuestión. Es decir que si bien no se puede demostrar un perjuicio personal o actual, de todos modos quien participa de esta suerte de relación consorcial, compuesta por todos modos quien participa de esta suerte de relación consorcial, compuesta por todos los damnificados actuales o potenciales, puede invocar una suerte de “cuota parte” que, en tanto partícipe en la cuestión, le da derecho a recurrir a la justicia. El amparo -artículo 43-, luego de la reforma constitucional de 1994, ha obtenido un nuevo perfil institucional, que lleva a una importante ampliación de la figura, la que hoy comprende dos tipos distintos: uno de corte individual y otro colectivo.

La segunda modalidad constituye per se uno de los aspectos más innovadores de la labor del constituyente de reforma. En efecto, las características de los derechos cuya protección se persigue con su interposición, como así también las consecuencias que ello provoca en materia de legitimación para el acceso a la justicia, llevan a modificar las concepciones tradicionales en la materia.

De lo contrario, no se podrían obtener los objetivos pretendidos con su institucionalización.

De ser ello así, estaríamos aceptando que las normas constitucionales no han sido creadas para ser cumplidas.

Otro elemento del sistema que estamos embozando lo constituye la relación entre los distintos niveles de gobierno. La problemática requiere de una articulación particular entre niveles de gobierno. Desde el ámbito nacional, resulta dificultoso dar cumplimiento al mandato constitucional derivado del párrafo tercero del artículo 41.

Parece fácil llegar a un planteo teórico de la cuestión, la que luego se verá entorpecida cuando de lo que se trata es de transformar en normas el programa constitucional. ¿Cuál será la línea divisoria entre las potestades nacionales y las provinciales? Este interrogante constituye, de alguna manera, la pregunta “del millón” en este campo.

Nos parece difícil su determinación si no existe con anterioridad una base consensuada entre niveles de gobierno. Esta necesidad nos parece auspiciosa en la medida en que nos ubica en el marco de un federalismo de “concertación” a favor del cual no pronunciamos, no sólo por un problema de fidelidad con determinadas convicciones, sino fundamentalmente porque creemos que este es el modelo que asegura mayor eficacia en la aplicación y la observancia de las normas ambientales.

Lo desarrollado hasta acá nos lleva a expresar que sólo la búsqueda de modelos en los que se conjuguen elementos orientados hacia la concertación y la construcción de consensos básicos permitirán la consolidación de la problemática del desarrollo sostenible en nuestro país. Asimismo, es dable destacar la importancia de las instituciones y la modificación de las modalidades que ellas presentan en la actualidad para ir caminando en la mencionada dirección.

En tal sentido, debe emprenderse una labor conjunta entre los distintos sectores, tanto del gobierno como de la sociedad, en sus diversos componentes, a fin de comprometerlos en la lucha por el logro de un objetivo del que depende la subsistencia de la especie humana en el planeta.

(1) En efecto, el primer párrafo del artículo 41 expresa: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo”.

* Abogado, Constitucionalista, Director Ejecutivo de la Fundación Ambiente y Recursos Humanos (FARN).